学科方向
“行政管理”是深圳大学政府管理学院公共管理学科建设的重点学科方向，行政管理专业入选首批国家级一流本科专业建设点（2019年）。该方向以深圳大学创新型城市建设与治理研究中心、深圳大学机关事务研究院为平台支撑，聚焦政府治理体系与治理能力理论研究、政府改革与数字治理、政府运行保障管理、干部人事制度等领域。
作者简介
袁方成（1978- ），男，深圳大学政府管理学院教授、博士生导师，全球特大型城市治理研究院研究员，研究方向：中外地方与基层治理；魏玉欣（2000- ），女，华中师范大学政治与国际关系学院硕士研究生，研究方向：数字治理与基层治理。
基金项目
国家社科基金一般项目“新时代党建引领社区治理机制创新研究”（22BDJ114）。
摘 要
数字技术在社会治理领域的广泛应用，显著提升了治理效能，但同时也催生了新型治理异化现象——数字形式主义。主要表现为借助装饰性数字大屏、数据造假和功能虚置的应用等形式，构建数字治理的表层成效，实质上是传统形式主义在数字化场景下的再生。文章基于控制权理论构建分析框架，揭示政策执行过程中目标设定权、检查验收权、激励分配权三权合流导致重形式轻实质倾向，进而阐释数字形式主义的生成逻辑。研究发现，在政策执行过程中，上下级之间的权力配合行为催生了三重治理异化：以形式治理替代实质性目标达成、以制度制定取代政策落实、以虚拟绩效消耗实体资源。针对数字形式主义的治理困境，提出四个维度的系统化解决路径：完善法治体系强化权力监督、深化数字化服务回应民众需求、重塑数字时代政府角色定位、提升各级治理主体数字素养。
一、数字化场景中的形式主义
2023 年中央网络安全和信息化委员会印发《关于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》，将“指尖上的形式主义”界定为形式主义在数字化背景下的变异翻新，是加重基层负担的主要表现。在数字技术与社会治理深度融合的背景下，数字治理效能日益提升的同时，其加重基层负担的问题也日益显现。为追求治理创新与政绩表现，地方政府过度重视数字技术的工具性应用，而轻视了数字治理的实质性效果，导致形式主义在数字化场景中出现新的演化形态。具体表现为平台功能闲置、数据虚假填报、过度留痕、夸夸群、水军点赞以及数据信息的重复录入与多头报送等技术异化现象。这不仅产生了行政效能损耗、资源浪费等治理成本，更可能导致损害政府形象、削减政府信誉等深层治理风险。
数字形式主义作为形式主义在数字化场景下的再生，其本质是过度追求数字治理形式而忽视实质性内容的行为模式。数字形式主义主要表现为三个方面：一是数据和材料虚构，即为追求政绩而进行的数据虚报与材料伪造；二是形式活动的泛滥，即过度重视会议等形式活动的数量规模而忽视其实际效果；三是程序规则的繁冗，即过度重视流程规范和痕迹留存而损害工作效能。形式主义特征在数字化场景中进一步演化，导致数字平台重建设轻运维、数字化转型重过程轻实效、数据治理重数量轻质量[1]、数字化监督重留痕轻结果的数字形式主义的产生。
面对各地开展数字化转型出现的治理竞赛以及要求数字治理创新的上级指示，地方政府倾向于通过数据采集、平台搭建、网站创建、应用开发等展示数字治理成效，以回应社会期待与上级要求。智慧平台的系统功能演示、界面美化呈现、社区虚拟化展示以及数据造假、保留性展示和功能性缺失的应用程序开发等是否代表数字治理的成效？公共部门将技术工具应用视为治理目标本身，可谓是手段与目标的倒置。
关于数字形式主义的生成逻辑，学界形成了四种主要解释范式：一是“制度-行为”论，强调压力型体制下科层组织的制度激励与约束导致行政人员考量制度带来的压力、利益与风险，调整行为策略，采取选择性达标、策略性落实与保底式呈现[2]。二是“认知-行为”论，将数字形式主义的成因聚焦于政府对数字技术的认知偏差及其对组织变革与角色定位的理解不足[3]。三是行动者博弈论，着重分析数字化转型中各利益主体的策略选择与互动机制，认为数字化转型的倡导者、执行者与终端用户采取不同的合作态度和行为策略，会产生不同程度的数字形式主义[4]。四是技术特征论，探讨数字技术自身特性与治理实践之间的结构性矛盾，如数字基础设施的技术要求难以满足、技术的化简主义与社会复杂性存在冲突、基层行政人员和公众难以养成较高水平的数字素养[5]，只得实施形式化的数字治理。
既有研究多从制度、认知、行动者、技术等宏观层面探讨数字形式主义的生成逻辑，本文从微观分析视角出发，运用控制权理论这一解读政府微观行为和过程机制的理论模型来分析数字形式主义的生成逻辑，透析政策执行行为和策略造成政策执行偏差的形成机理，揭示权力分配失衡与异化行使是数字形式主义的根本性成因。基于微观政府行为与权力分配的深层分析，有助于提出切实可行的治理方案。
二、数字化场景的控制权分配：一个分析框架
（一）分析框架
对数字形式主义的理论解构，需要从“数字”与“形式主义”两个维度展开分析。“数字”具体指向政府推动数字化转型的政策实践，包括利用数字技术提升行政效能、优化公共服务供给、增进社会创新能力等，核心要素有数字基础设施建设、数据开放与共享、数字技术素养及培训、信息安全与隐私保护、电子政务与数字化公共服务等。在基层治理场域中，主要表现为数字技术应用、数字治理推进和数字化场景构建。对“形式主义”的分析，则需要借助控制权理论的分析框架。
控制权理论由周雪光、练宏提出，旨在揭示国家运行的微观治理机制。该理论源自经济学中的不完全契约和产权理论，其核心论点在于：契约的不完备性导致无法事先完全确定执行结果，因此需要通过产权控制来保障契约的有效履行。周雪光将这一理论范式引入政治学研究领域，发展出控制权理论。在这一理论框架中，经济学意义上的产权被转化为政府科层体系中基于正式职责的合法权力，形成了委托方、管理方、代理方的三级科层结构。
在实际运行过程中，权力被划分为三个维度：目标设定权（确立任务目标的控制权）、检查验收权（确保政策要求达成的控制权）、激励分配权（设置奖惩机制的控制权）。基于这三种权力在委托方、管理方及代理方之间的不同配置方式，形成了高度关联型、行政发包型、松散关联型、联邦型四种典型模式[6]。
控制权理论框架下的政策执行偏差可分为三类，其中最为严重的是管理方与代理方为确保表面达标而进行的问题掩饰，这实质上构成了对契约的违背。实证研究表明，数字形式主义的权力配置模式符合松散关联型特征，即目标设定权归属于委托方，检查验收权与激励分配权集中于管理方，具体执行则由代理方负责。在这种权力结构下，委托方成为形式权威，管理方掌握实质控制权，并与代理方形成共谋关系。因此，本研究将基于松散关联型控制权配置模式，深入剖析数字形式主义在权力运作过程中的生成逻辑（如图1所示）。
根据控制权理论的基本假设，当上级委托方对政策执行结果持实质性关切时，通常会采取两种制度性保障：一是直接掌握检查验收权，通过常态化抽查等方式强化监督；二是保留对激励分配权的部分控制，维持必要的干预能力，而非成为纯粹的形式权威。然而，在松散关联型控制权配置模式下，由于检查验收权与激励分配权过度集中于管理方，致使管理方与代理方之间极易形成配合策略[7]，进而产生政策执行偏差。
这一理论机制在数字化政策执行过程中得到了典型体现：委托方的权威被虚置化，管理方与代理方为确保表面达标而形成利益同盟，导致三项控制权的形式化运作。目标设定权成为政策传达的程式性工具，检查验收权异化为技术包装的形式性把关，激励分配权蜕变为维系配合行为的策略性机制，最终催生了数字形式主义。数字治理的实质效能让位于表层性指标的达成，不仅违背了数字化政策的初衷，更损害了数字治理体系的整体效能。
（二）案例背景及其控制权分配
本文选取H省A区B社区作为典型案例进行深入分析。案例背景是省级有关部门推行基层治理创新实验区政策，为抓住政策契机，A区以打造智慧社区场景为突破口，与当地龙头技术企业联合研发上线大数据平台，推出了一系列的数字化举措。作为A区著名的国际化社区，B社区的公共活动丰富、居民参与度高，社区治理成效显著，因此被选为该政策的试点社区。这一自上而下的数字化改革实践为观察数字形式主义的生成逻辑提供了理想的分析样本。
通过对B社区书记、社区工作人员的半结构化访谈与实地调研，发现试点社区呈现典型的数字形式主义特征，具体表现为：社区综治平台与微信小程序出现功能性僵化，成为展示性工具；数据填报存在虚构现象；过度强调痕迹留存等。这些现象与省级政策设定的创新治理目标形成显著偏差。
从控制权配置视角分析，该案例呈现典型的松散关联型权力结构：省级相关部门作为委托方掌握目标设定权，但实际影响力有限；A区民政局作为管理方通过制定具体实施方案、把控检查验收与激励分配，成为实质性决策主体；B社区作为代理方，与管理方形成策略性配合，共同维系表面性政策达标。这种权力配置模式为数字形式主义的滋生提供了制度性空间。
三、目标设定：手段替代目标的“形式治理”
省级有关部门成为形式权威，省级政策目标变为象征性指令。A区民政局作为区级层面申请省级基层治理创新实验区的主管部门，制定并下发行动方案，提出政策执行的具体指示。但区级方案过于强调数字技术的应用，而轻视实际治理目标，企图以数字技术应用代替数字治理成效，导致手段庖代目标的“形式治理”。
（一）管理方把控与政策达标的宣传推广
作为形式权威，省级有关部门出台了相关文件，部署推动全省基层治理创新实验区的建设工作。但政策文本分析显示，上位文件内容偏重动员性质，仅就数量问题提出要求，缺乏实质性指导。只动员无规则，将大量自主权让渡给了下级部门。A区民政局把控执行目标的实际设定权，遵循自上而下的决策逻辑，对目标进行单向度的直接设定。实验区申报之初，区民政局牵头辖区内各社区与技术方多次召开动员大会，在未充分征询专业意见与基层需求的前提下，通过多次动员大会直接确定实施方案。B社区书记透露：
“社区接收区里的工作要求，然后按要求办事，按照区里要求申报试点社区，能完成的则尽力完成，不能完成的我们也没有办法。”（YSJ231107）
为确保政策达标，A区在设定政策目标时“加码加磅”，提出智慧社区建设的多方面任务要求，技术难度大，实施周期短，并且在实施方案中多处强调社区要总结出一套“方案+品牌+经验”，“形成可复制推广的经验做法”。A区民政局重视成果宣传与经验总结，鼓励对政策成效进行宣传推广。
A区的政策宣传策略背离了政策面向社会宣传以提高政策认知度的常规逻辑，变为向上级宣传区级层面的政策成效，以展示政绩。唯上主义取代公众导向，导致政策执行浮于表面，偏离公众需求，出现以数字技术手段庖代数字治理目标的目标置换现象，为达标“做技术表面文章”，成为博取政治注意力与展示政绩的权宜之策[8]。无论向上展示的数字治理成效多么绚丽，终究只是一系列失效的、无涉治理目标的数字化应用，伴随政策的终结只得成为应用，最终陷入以技术手段替代治理目标的工具理性陷阱。
在发展主义思维驱动下，地方政府往往选择采取各种“变通”策略推动决策和项目落地。对地方而言，关键在于项目的引进，而非项目的落地，向上级和民众展现业绩，这直接关系到官员的仕途发展[9]。此种政绩观始终潜藏于科层组织之中，只是表现形式随时代演进，数字技术成为新时期政绩“包装”的有效工具，反映出行政理性对工具理性的压制。
（二）代理方迎合与数字技术的“形式治理”
面对高难度、短时限的目标任务以及上级的隐性要求，B社区采取了技术展示策略以应对政策压力。主要表现为四个维度：一是数据造假，通过数据掺水、场景摆拍等方式完成指标要求；二是效果夸大，将社区综合管理大数据平台与人工智能的应用成效进行过度宣传，而实际上平台处于闲置状态，数据处理存在选择性回避，AI技术应用效果不佳；三是流程编排，针对检查考核设计专门的展示脚本与参观路线；四是选择性报告，过度强调数字技术应用的积极效应，刻意回避实际问题。区级忽视治理实效，社区因形式治理引发基层工作人员的批评。如网格员反映：
“设计一个新的平台与以前的平台不通用，网格员收集的数据原本需要交到市里、区里一共三个平台，现在还要再填写一个新的平台，没有考虑基层负担。”（WGY231108）
走进社区，最先映入眼帘的是用于参观的巨幅大屏。这些屏幕能汇集和展示各类数据，一定程度上有益于提升决策能力，但如果不顾实际的业务需求，盲目跟风建设大屏，屏幕越建越大、越建越炫，但屏幕上的数据多是静态的统计数据，则无异于把工作报表与台账搬到更大的屏幕上，无法真正支撑治理主体开展工作，最终成为迎检展示的技术“摆设”[10]。数字形式主义导致数字增负，使基层面临更重的行政负担[11]。基层不堪重负，难免将数字负担转移给公众，逐渐引发公众不满，从而埋下治理隐患。
在社区的“形式治理”图景中，除了数字化应用作为展示工具外，社区工作人员同样被异化为“表演者”。他们不仅摆拍工作行为，上传至社区综治平台，而且在上级领导与专家团队前来参观时形式化展示事件处理的全过程。然而，这种做法难掩破绽，处理流程与图片上传高度集中于同一天，暴露了展示本质。企图用最小的经济成本与时间成本包装出种种数字形象工程，将社区工作的重点和目光放在这些极具展示性的事项之上，偏离了社区的工作目标和服务宗旨[12]。
管理方制定的政策方案饱含“营销”色彩，而代理方在面对模糊的政策目标、高难度的技术要求、紧迫的时间压力以及考核制度的约束时，不得不将重心转向技术应用的表层展示，偏离了技术赋能治理的本质目标[13]。目标设定权层面，数字化工具对治理目标的庖代，最先催生了数字形式主义。
四、检查验收：制定 代替落实的执行堕距
鉴于数字化政策的专业技术属性，A区采取政企合作策略开展检查验收工作。A区民政局与辖区内龙头技术企业合作，合作企业作为技术方为政府设计大数据系统与数字平台，并对社区的智慧化建设提供技术评估，A区民政局作为管理方负责政策验收环节的最终考核，检查验收分两步走。这种双层验收机制表面上体现了专业性与行政性的结合，实则催生了政企间形式化合作，导致数字化政策的执行与预期目标存在较大差距。
（一）技术方初步评估的“帮瞒”策略
坐落于A区的C企业与区民政局达成协议，负责智慧社区建设的系统平台的设计与运维。作为A区智慧社区建设的系统平台供应商，C企业深度参与政策执行过程，成为A区推行智慧社区建设申请省级基层治理创新实验区的重要帮手。
在初步评估环节中，技术方实行“帮瞒”策略完成该建设项目，以快速获取利益。虽然A区制定的实施方案中明确表示应“实施公众评价”，但在具体的考核方案中，区民政局并未设置与居民满意度相关的公众评价指标，仅保留第三方评估。在此框架下，技术方在与区级部门接触的过程中逐渐察觉到管理方的关注重点——方案制定、平台创建与经验总结，而非实质性治理效能。技术方虽然不是公共政策的直接受益人，但其基于经济理性考量，选择配合管理方设计外观精良的数字平台并顺利完成评估，利用信息不对称策略帮助B社区隐瞒形式治理的真实情况。
技术方将技术层面的验收指标进行化约处理，以区级部门可理解、可接受的方式呈现。对于已完成的部分，例如系统平台的设计、AI设备的安装、内网数据的传输等进行重点汇报；对于数据收集的造假、平台系统的空转、模块功能的不适配等问题，在最终汇报时则用“正在建设中”“仍需进一步完善”等模糊表述，将政策执行中出现的问题做淡化处理。技术方坦言：
“我们设计的平台，社区其实并没有用，区里有这个要求，我们必须配合，但我们不会对区里说。”（DZY231108）
数字化服务陷入政企合作困境的深层原因是缺乏既精通技术又熟悉行政的复合型人才，导致系统设计与实际需求存在错配。技术承包商虽然能提供数字化解决方案，但组织层面的问题绝非技术逻辑能彻底解决[14]。企业追求利润最大化，管理方追求政绩最大化，使得数字化政策往往面临高投资、低回报的风险。在混合利益的背景下，当地政企合作可能存在“强硬”谈判，若冲突升级，则会破坏双方之间的关系[15]。因此，企业更多的时候是充当管理方政策达标的配合者角色，企业的建设性参与往往十分难得[16]。
（二）管理方最终考核的“松绑”策略
最终考核环节，A区民政局以听取汇报代替实地督查，放松政策考核，默许执行堕距，产生政策执行偏差。将智慧平台、线上应用等数字基础设施层面的考核任务交由技术方，区级部门则负责打造社区品牌、制定社区规划、动员多元参与、建立工作专班、总结宣传经验等软性指标的考核验收。A区民政局单方面听取社区的工作汇报与技术方的初步评估，以此为依据进行政策考核与验收。社区在组织保障、工作机制、多元参与等各方面制定相应方案，方案制定本身而非其实际执行效果，成为达标的关键指标。社区总结的经验不管是否真正有效，都将成为向上级汇报和社会宣传的材料。
政策执行偏差在工作报告中得到明显体现。A区在政策执行初期针对试点社区下达的工作任务包括组织保障、应急管理、技术应用、品牌创建、资源动员五大维度，但在最终的工作报告中提及项目成效只出现了品牌打造、资源动员、技术应用三个方面。最终结项的报告内容与行动方案中的目标任务存在较大出入，然而试点社区最终顺利通过考核，可见区级部门在最终的政策验收环节出现了较大程度的放松。
政策中普遍存在被忽略的结果偏差，这通常是由上级的短视造成的，阻碍政策执行者考虑潜在的有价值的政策结果[17]。省级部门制定的政策同样深受此影响。作为政策执行的管理方，其态度往往被下级代理方所重视，摸索上级的政策关注点，成为代理方行为的风向标。B社区在感知到上级追求短期效应后，随之调整为快速达标导向。管理方掌握检查验收权原本是对代理方的有效约束，上级带来的考核检查压力能够限制或禁止代理方政策执行的某些行为，对其进行规范约束。但这一规范性权力的形式化运用使基层产生侥幸心理，助长了基层的投机心理，弱化了政策执行成效[18]。
对于政策执行而言，当检查考核异化为“为考核而考核”时，势必导致执行故障。如同群众所说“奖状一屋子，工作还是老样子”，检查考核、评比排名变为空洞的程序性活动。技术方的“帮瞒”策略与管理方的“放松”策略形成呼应，导致检查验收权被消极行使。检查验收权层面，管理方、代理方、技术方三方合谋，重制定而轻落实，共同形成数字形式主义。
目前，城市社区的数字治理普遍停留在制度设计与平台应用层面，并且呈现明显的路径依赖特征。这一现象部分源于基层专业指导的缺位，使数字治理难以获得良性发展的土壤。因此，重塑政府与企业间的专业合作关系，建立科学的政策考核机制，成为破解数字形式主义困局的关键。
五、激励分配：绩效无视需求的资源内耗
区级部门与社区共同掌握激励分配权，A区民政局负责奖惩设置，B社区负责资源配置，即试点社区自行配置使用政策资源。A区重视绩效生产，偏离社区实际需求，盲目选取试点，错配政策资源。B社区并无数字化转型的需要，在利益驱动下争取上级财政资源，将资源转移使用。管理方与代理方在激励分配权层面达成了无意识的共谋。
（一）管理方的职责缺位与资源错配
A区与B社区之间呈现出典型的“试点悖论”，即B社区作为试点的选择标准恰恰构成了政策创新的阻碍因素。B社区能够被选为政策试点社区，是由于其社区治理颇有成效，这恰恰说明了原有治理体系适用于该社区，并无改革的需求。作为A区重点打造的国际化社区，B社区已形成了以国际友好、邻里互助、协商议事、志愿服务为核心的成熟治理体系。既有治理模式的良性成效与显著成绩反而削弱了社区进行数字化转型的内在动力，导致其缺乏数字化变革意识和数字建设素养。如同B社区工作人员所说：
“我们不明白这个智慧场景到底是要做什么，区里让打造社区主题场景，我们就做，区里让我们建数字平台，我们就建。”（YULW240913）
试点悖论导致资源错配。区级部门抱持过度乐观预期，选取本无数字化转型需求的社区作为试点，技术与业务需求不匹配，致使资源投入与收益不匹配。不仅导致资源浪费，政策效果不佳，也阻碍了原本有意实施数字治理但没被选为试点的社区的数字化转型进程。
A区奖惩制度存在缺漏。A区将试点社区的奖惩评定工作交由第三方。原本由区级部门和第三方共同评选试点社区，现交由第三方独立评选，区级只接收评选结果。甚至要求“谁评选、谁负责”，将试点社区数字场景打造的具体指导工作也交由第三方，区级部门只关注结果，实则是政府职能的“让渡”。
政绩展示往往是政策象征性执行的结果。作为政策执行的代理方，社区将重点放在创造可展示的外在成果上，而非实质性治理效能的提升。结果好看、忽视实质，被认为是形式主义作风的主要表现。唯结果导向的地方政府只要“功劳”不要“苦劳”。为了创造“功劳”，打造政绩亮点，不惜将有限的政策资源集中在试点上，将一个试点社区打造为多个项目、多种模式的样板，搞数字形象工程、面子工程，期望以展示技术取胜。打造试点社区的局部亮点，不仅难以形成可复制性强的治理经验，表面光鲜的样板工程也无法提升社区治理的实质性效果。
（二）代理方的资源“空转”与成本合理化
在治理锦标赛机制下，基层组织面临着上级推力、绩效压力、晋升动力等多重压力，促使其积极争取试点资格以探索社会治理创新[19]。然而，这种创新往往异化为对上级政绩需求的迎合。对于基层组织而言，跟随上级的政绩需求成为试点，才能获得政策资源。面对区级政府此次打造智慧社区的要求，竞选试点的社区纷纷套上了智慧、数字、智能的壳子，但治理实质仍未突破传统模式[20]。若社区依循传统模式申请试点，就无法满足区级的创新需求，也就无法获得稀缺的下沉资源。
为了争取上级财政资源，B社区将其举办的各项邻里互助、协商议事、志愿服务等公共活动都在此次智慧社区试点评选中进行展示。最终，由于B社区非数字化建设方面的良好成效，被选为了智慧社区试点。结项汇报时，B社区再次选择实施“焦点转移”策略，除了数字平台的展示之外，B社区将现有活动直接照搬，不管是否与智慧社区建设相关，皆在汇报时进行展示，有的甚至直接冠以“数字”“智慧”前缀重新包装，以求实现资源使用的表面合理化。代理方的政策执行表面上与政策目标一致，但实际偏离了政策的原始任务设定。政策执行主体根据自身实际情况来解释政策成效，本质上是违背了政策原计划的政策替代现象[21]。最终，社区数字平台“空转”，打造出表象化、表面化的智慧社区。正如社区分管领导表示：
“项目要求我们建大屏、一表通平台还有小程序，让我们有活动就在这里上报。但是这三个东西（数据大屏、一表通平台、微信小程序）是单独运行的，区里要的数据也不是在这上面提交，我们有自己用的平台，平时也不用这个。”（FG231113）
掌握激励分配权的上级部门要求基层组织“指哪打哪”，压制了基层的创新动力。基层组织形成了保守的创新态度，没有上级授意就不主动创新，以规避可能的失败风险。社区的唯上倾向使其远离居民需求，将政策资源投向没有实际需求的领域，无论干部如何“拍脑袋”也无法构想出有实效的新点子。
管理方忽视试点社区没有数字化转型需求的实际情况以及转移奖惩评定的职责。代理方为争取政策资源，建成空转的数字平台与表象化的智慧社区，使资源利用表面合理化。管理方与代理方在激励分配权层面的共谋，最终落实了数字形式主义。
六、结论与讨论
以数字技术之名获取组织利益之实，并不是以数字技术之名推动治理变革之实。公共部门运用具有强大效能的数字技术，却产生了数字形式主义。研究发现，数字形式主义的产生原因是政策执行过程中的目标设定权、检查验收权、激励分配权的不当行使。利用当下热点的数字治理表现政绩、获取资源，导致技术被组织操控，出现“形式治理”。地方在应用数字技术时出现无序发展的境况，将数字基础设施建设作为政绩追求，建设数字面子工程、形象工程，缺乏对数字化转型的合理论证与规划，导致数字技术在社会治理实践中不能充分发挥效能优势[22]。
目标设定权层面，委托方的政策目标成为象征性指令，管理方为展示政绩而过于强调技术工具的应用，忽视了实际的治理目标，表现为“重手段轻目标”。检查验收权层面，上级管理方对基层代理方的实际执行缺乏有效检查和验收，默许执行偏差的产生，表现为“重制定轻落实”。激励分配权层面，管理方过于强调政绩表现而忽视基层的实际需求，代理方过度关注数字化资源而轻视数字化转型的实效，表现为“重绩效轻需求”。数字化政策中的三项控制权合流形成“重形式轻实质”现象，导致数字形式主义的最终生成（如图2所示）。
精准识别数字形式主义的现实样态与生成逻辑，需从公共组织的权力监督、紧扣公众需求的服务取向、数字时代的角色转变与能力适应等方面入手，在政府行为与认知的双重角度防范与破解数字形式主义。完善法治保障以加强权力监督与制约，提高对数字形式主义的鉴别处置力；强化需求导向，推动政府加强上下级之间以及政民之间的互动沟通，共商行动规范，提升数字化服务质量；明确数字政府的角色定位，提升数字素养，扭转主体认知。多措并举防范与纠治数字化政策的象征性执行、数字技术的表面化应用以及数字赋权的异化行使。 为此，各级政府应明确在数字时代的角色担当，成为数字技术研究与发展的推动者与整合者、数字化政策的规划者与投资者、网络安全与隐私数据的维护者、数字化服务的提供者与优化者以及数字化应用的设计者与推广者。政府代表着数字化发展与变革的官方态度，关系着数字社会、数字政府的健康发展与治理效能。 本文可能的贡献在于，将控制权理论应用于数字形式主义的生成逻辑分析，拓展了控制权理论的分析场景，对目前学界的研究热点进行有益结合与积极回应。通过实证研究，本文发现数字形式主义属于松散关联型的控制权分配模式，将数字形式主义纳入控制权理论的类型框架，证明了控制权理论的普适性以及在数字治理领域的适用性，也为其具体分析政府行为和过程机制提供了新的实证支撑。数字形式主义与控制权理论的结合，既有助于深入探究数字化转型中的实践问题，也为该理论在公共治理领域的应用开辟了新的发展空间。
注 释：（略） 参考文献：（略）
文章来源：袁方成,魏玉欣.“形式治理”：数字形式主义的产生及其逻辑——一个控制权理论的分析框架[J].甘肃行政学院学报,2025,(01):60-68.
本文转载自 “甘肃行政学院学报”公众号
排版 | 左金铭
初审 | 王莹莹
复审 | 袁方成
终审 | 谷志军
